Самодержавие и конституция - Кирилл Соловьев Страница 28

Большинство законопроектов готовилось не депутатами, а правительством. В Первую Думу министерства внесли 16 законопроектов, во Вторую Думу – 287, в Третью – 2567, в Четвертую – 2625. Для сравнения: депутаты Первой Думы внесли 16 законопроектов, Второй Думы – 44, Третьей Думы – 207, Четвертой – 217. За время работы Третьей Думы всего было принято 2197 законов. Из них два по инициативе Государственного совета и 34 – депутатов Думы (за пять лет шесть законопроектов внес Государственный совет, а депутаты Думы – 265). Один из депутатов-октябристов писал в феврале 1909 года: «В работе Думы совершенно не видно плана – разбирают законы, которые подваливает правительство. Не Дума ведет свою линию, а правительство». В этом не сказывалась российская специфика. Подобное положение было характерно для любого законотворческого механизма. Говоря словами М. Вебера, лишь чиновник, имеющий в своем распоряжении разветвленный бюрократический аппарат, обладал «служебным знанием» – многочисленными сведениями, без которых сложно принимать решения. В этой связи в Великобритании в 1853–1861 годах были приняты решения, ограничивавшие число пленарных заседаний, посвященных рассмотрению депутатских биллей. В результате в 1895–1900 годах британское правительство вносило около 65 законопроектов в год. 187 биллей готовились депутатами. В итоге 45 правительственных законопроектов (около 70 %) и лишь 14 депутатских (около 7 %) обретали статус закона. В 1901 году 90 % времени депутаты тратили на обсуждение правительственных биллей и 10 % посвящали депутатским.

Большинство законопроектов в Думе представляли собой, по словам С. Ю. Витте, «закончики». Ф. А. Головин именовал их «хомяковской вермишелью». «Закончики» не имели большого значения для страны в целом, но были важны для отдельных городов, университетов, гимназий и т. д. Многочисленность «вермишели» объяснялась традициями дореформенного законотворчества. Прежде даже малозначимые подзаконные акты нуждались в подписи царя. Правда, для разных категорий законопроектов требовались различные процедуры. После 1906 года ситуация существенно изменилась. В январе 1908 года один из лидеров «Союза 17 октября» барон А. Ф. Мейендорф объяснял депутатам: «При прежнем строе существовал один нормальный законодательный порядок и наряду с этим приблизительно столько же законодательных путей, сколько проходов между сидениями в этом зале. Некоторые из этих путей были подлиннее, другие покороче, и я скажу, что некоторые были так коротки, что они для своего прохождения не требовали срока, превышающего период горения хорошей сигары. И вот жизнь заставляла идти различными законодательными путями, если включить всеподданнейшие доклады министров, достигавшие количества, по крайней мере, 20… Этими 20 путями удовлетворялись жизненные потребности на всевозможных поприщах – и временные, и постоянные изменения штатов, всевозможные финансовые меры». При новых обстоятельствах путь законотворчества был, в сущности, один. «Теперь одну Думу заставляют делать все то, что в прежнее время делали 20 путями». Мейендорф не сомневался в том, что это заметно затрудняло работу депутатов.

По словам В. А. Маклакова, уже Вторая Дума, «очевидно, не могла поспеть за министерской плодовитостью. В нее ежедневно поступали и мелкие, и крупные законопроекты, заготовленные канцеляриями на досуге междумского отдыха, и число внесенных таким образом законов в первые недели Думы превысило цифру 300». Было принято решение рассматривать «мелкие» законопроекты два раза в неделю от 7 до 10 вечера. В первую сессию Третьей Думы около трети времени депутатов тратилось на «вермишель».

Депутаты искали пути оптимизации законотворчества, ориентируясь на зарубежный опыт. С. И. Шидловский с некоторой завистью описывал в воспоминаниях английскую парламентскую процедуру обсуждения «закончиков»: раз в неделю в 7 часов утра заместитель спикера открывал заседание Палаты общин, если присутствовал хотя бы один депутат. Они вдвоем имели право пропускать всю «вермишель» сразу во всех чтениях. В Думе сложилась схожая практика. Так, в 1909 году 200 условных кредитов следовало утвердить за 1–2 заседания. Чаще всего это приходилось делать в конце сессии. В мае 1911 года в ежедневной повестке стояло около 100 законопроектов. В итоге на каждый тратилось полторы минуты. «Ни докладчики, ни сам председательствующий князь Волконский не знали, что они голосуют, и когда возбуждался кем-либо какой вопрос, они отвечали: „Там разберутся“, то есть Канцелярия [разберется]». В феврале 1912 года, когда до завершения работы Третьей Думы оставалось несколько месяцев, Я. В. Глинка записал в своем дневнике: «Все (депутаты. – К. С.) нервничают, хотят побольше пропустить до конца полномочий законов, времени не хватает, кидаются от одного закона к другому, получается, по меткому выражению одного из членов Думы, законодательная чехарда». В этом «калейдоскопе» могли затеряться и действительно важные инициативы. Проекты докладывались «с кинематографической быстротой, когда слово „принято“, оглашаемое председателем, уподоблялось тиканью часового маятника».

Рутинная законотворческая деятельность затруднялась долгими прениями по бюджету. На них тратилась большая часть пленарных заседаний. В марте 1912 года октябристы приняли решение посвящать обсуждению государственной росписи пленарные заседания в понедельник, вторник, пятницу, субботу, среду же отводить крупным законопроектам, а четверг – «вермишели».

Думская работа – это не только «большие дни» обсуждения правительственных деклараций, не только дискуссии о важнейших правительственных инициативах, но и налаженная рутинная законотворческая работа, нередко скучная и серая, тем не менее чрезвычайно важная. Готовность Думы к такой деятельности свидетельствовала о ее зрелости, способности стать в полном смысле этого слова органом власти.