Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления - Санджай Прадхана Страница 65

Представленный выше обзор указывает на ряд областей в электроэнергетическом секторе, уязвимых для коррупции. Глядя через призму результатов или показателей деятельности предприятий энергоснабжения, довольно трудно разделить влияние неэффективности, коррупции и в некоторых случаях государственной политики. Однако формула Клитгарда (Klitgaard, 1988) М (монополия) + С (свобода действий) – О (отчетность) – П (прозрачность) = К (коррупция) применима и здесь для диагностики коррупции.

В большей части развивающихся стран правительство является единственным поставщиком электроэнергии. В условиях низкой способности к реагированию, слабой подотчетности и неактивного гражданского общества отношения между правительством и населением строятся по принципу «хозяин – слуга», и права граждан на базовые услуги едва признаются. Базовые услуги рассматриваются как одолжение, которое правительственные чиновники делают по собственной воле и желанию на удобных им условиях. Эти услуги предоставляются напрямую правительством или через квазиправительственные агентства вроде корпораций или советов, управляемых профессионалами, которые пользуются широкими привилегиями и операционной свободой в определенных политических рамках.

Прозрачность и доступ к информации являются основой качественного управления. Договоры, заключаемые правительствами (или контролируемыми ими предприятиями), на закупку энергии у производителей, отобранных каким-либо способом помимо проведения конкурентных торгов, создают плодородную почву для коррупции. Даже налоговые каникулы, субсидии и другие льготы, предоставляемые независимым поставщикам энергии в рамках правительственной политики привлечения инвестиций в сектор, легко могут оказаться предметом злоупотреблений и стать источником коррупции, если ими не управляют открыто и прозрачно. Разногласия и продолжающиеся судебные разбирательства вокруг Dabhol Power Company, основанной компанией Enron в Индии в середине 1990-х гг. и начавшей функционировать (фаза I) в 1999 г., являются типичным примером. Энергетический кризис в Калифорнии в 2000–2001 гг., в результате которого вылетели в трубу миллиарды государственных долларов, – яркий пример того, как компании, имеющие политическое влияние, манипулируют рынками и контролирующими органами, обманывая население. Роль, которую сыграла компания Enron и иже с нею в калифорнийском скандале, нельзя назвать коррупцией, поскольку не было доказано существование сговора с правительством или правительственными ведомствами. Но этот случай служит напоминанием о том, что даже сложные системы управления и надзора не гарантируют защиты от крупного мошенничества (приложение 4В).

Неэффективное управление и дефицит предложения создают хорошую почву для коррупции. В развивающихся странах система поставки электроэнергии за последние несколько десятилетий пережила значительное развитие. Она работала довольно хорошо на ранних этапах, когда получателей услуг было немного и они принадлежали к богатому или влиятельному классу. С течением времени и в результате инициатив правительств электричество стало доступным широким слоям населения. Например, в 1970-х гг. Индия запустила программу электрификации небольших деревень и домов бедняков и других социально не защищенных слоев населения. Подобные инициативы потребовали крупных и во многих случаях резких изменений в порядке работы правительственных агентств, и лишь в небольшой их части трансформация прошла гладко.

Внезапное повышение спроса на электричество привело к дефициту предложения, что подготовило почву для крупномасштабной коррупции. С большим размахом нанимали персонал, не обращая должного внимания на его качество или подготовку. Незапланированное и быстрое расширение электросетей привело к общему ослаблению систем контроля и мониторинга. Отсутствие подотчетности и прозрачности превратилось скорее в правило, чем в исключение среди работников предприятий энергоснабжения, которые стали считаться только со своими интересами, особенно в сельских и отдаленных районах.

Правительства развивающихся стран обычно тратят значительную часть своих ограниченных ресурсов на предоставление базовых услуг, таких как начальное образование, здравоохранение, питьевая вода и электроэнергия. Они судят об успехах в этих областях на основании затрат (сколько денег заложено в бюджет и сколько потрачено) и результатов (таких как завершение проектов, протяженность сетей и количество электрифицированных деревень), но почти никогда на основании качества (эффективно ли потрачены деньги с точки зрения повышения качества жизни людей). Отсутствие действенных механизмов мониторинга результатов действий правительства защищает коррупцию от общественного контроля.